COMMENTARY

by Jocelyn Coulon

L'Actualité
April 13, 2018

Le premier ministre Justin Trudeau a rompu une promesse phare en refusant de réengager 600 soldats dans les missions de paix de l’ONU. Le spécialiste en relations internationales et collaborateur à L’actualité Jocelyn Coulon, qui était conseiller du ministre des Affaires étrangères du Canada, Stéphane Dion, dévoile les coulisses de cette volte-face.

Angelina Jolie avance lentement vers l’estrade où une centaine de ministres de la Défense s’assemblent pour la traditionnelle photo de famille. Elle est l’invitée de marque de la réunion des ministres de la Défense sur le maintien de la paix des Nations Unies qui se tient à Vancouver le 15 novembre 2017. La mégastar attire tous les regards. L’actrice est une icône, et Justin Trudeau adore les icônes, surtout lorsqu’il les utilise pour éblouir un auditoire et servir de décor afin de masquer l’annonce d’une politique sans ambition.

La rencontre de Vancouver affiche un objectif très précis : les États représentés dans la salle doivent annoncer un engagement réel aux opérations de paix de l’ONU, pas simplement une intention de contribuer. Et comme le Canada est l’hôte de la rencontre, l’assistance attend avec impatience le discours du premier ministre, impatience d’autant plus justifiée que Trudeau a fait du retour du Canada dans les opérations de paix une promesse phare de sa plateforme électorale. Cette politique prend le contre-pied du gouvernement conservateur qui, pendant ses neuf années au pouvoir, a affiché le plus grand mépris pour le maintien de la paix et les Casques bleus.

Après un long et tortueux discours, où la forme l’emporte sur le fond, l’assistance se rend à l’évidence : le Canada recule. Sa contribution sera modeste. Que se passe-t-il ?

Le maintien de la paix intéresse particulièrement le ministre Stéphane Dion. C’est en grande partie pour cette raison qu’il me recrute à titre de conseiller politique. Dès mon arrivée, il me demande de travailler sur ce dossier et d’écrire plusieurs discours sur la question. L’élaboration d’une nouvelle stratégie de réengagement du Canada dans les opérations de paix mobilise les énergies de plusieurs ministères, en particulier ceux des Affaires étrangères, de la Défense nationale et de la Sécurité publique, ainsi que le bureau du premier ministre. Au bureau du ministre Dion, c’est Christopher Berzins, le directeur des politiques, et moi-même, qui planchons sur cette question.

Cette politique comporte trois éléments : un document d’orientation intitulé Stratégie de réengagement du Canada dans les opérations de paix de l’ONU, qui encadre et balise la politique de maintien de la paix pour les prochaines années ; le renouvellement pour cinq ans du Programme international de police en maintien de la paix qui permet au Canada de déployer jusqu’à cent cinquante policiers sur des théâtres d’opérations ; enfin, la création du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix doté d’un financement annuel de 150 millions de dollars pour les trois prochaines années et dont le mandat est de soutenir des initiatives pour la prévention des conflits, la médiation, le dialogue et la réconciliation, d’améliorer l’efficacité des opérations de paix, de soutenir les États fragiles et de réagir rapidement aux crises.

La Défense nationale profite de la conférence de presse [le 26 août 2016] pour confirmer sa capacité à déployer jusqu’à six cents membres des Forces armées canadiennes dans des opérations de paix de l’ONU. Tout est en place, sauf un élément : où, exactement, le gouvernement désire-t-il déployer la contribution militaire et policière canadienne ? Et c’est là que tout s’enraye.

Le continent africain accueille les six plus importantes opérations de paix de l’ONU : Côte d’Ivoire, Darfour, Mali, République centrafricaine, Soudan du Sud et République démocratique du Congo. Nous éliminons rapidement les deux premières afin de nous concentrer sur les quatre autres, parce que ce sont des missions difficiles où l’ONU a besoin de solides appuis matériels et politiques de la part de ses États membres, particulièrement des pays industrialisés. Ceux-ci disposent de matériel lourd et de contingents spécialisés pour exécuter certaines tâches. Les quatre opérations de paix que nous ciblons font l’objet d’analyses approfondies. Le ministre de la Défense nationale, Harjit Sajjan, et la ministre du Développement international, Marie-Claude Bibeau, se rendent dans plusieurs d’entre elles. Des fonctionnaires et des militaires séjournent plusieurs semaines en Afrique afin de procéder à une évaluation technique de chacune des opérations de paix et de tenir des discussions politiques avec les différents acteurs sur place.

Les fonctionnaires élaborent ensuite quatre scénarios de déploiement comportant chacun trois options : petite, moyenne ou grande échelle. Le scénario d’un grand déploiement au Mali est celui qui a la faveur de tous.

Berzins et moi prenons connaissance de ces scénarios et, après discussions avec nos vis-à-vis à la Défense nationale, donnons notre feu vert. Le ministre Dion et le ministre de la Défense nationale reçoivent un breffage complet avant une rencontre le 1^er décembre 2016 avec les membres du Comité du cabinet sur les affaires internationales.

La veille, à minuit, je prépare les notes de Dion pour ses collègues. Au comité, le ministre Dion présente les scénarios et ils passent la rampe. Il faut maintenant informer le premier ministre. Pendant ce temps, à l’ONU, le bureau du secrétaire général prépare la nomination d’un général canadien francophone à la tête de la Mission au Mali (MINUSMA). Tout est prêt pour une rencontre avec Trudeau afin d’obtenir son accord.

Patatras ! L’entourage du premier ministre panique. Tout va trop vite, dit-on à son bureau. Certains conseillers veulent s’assurer de bien comprendre les différents scénarios. Dès lors, ils préfèrent reporter l’annonce de la participation à une opération de paix à la fin de janvier 2017. Finalement, après des jours de discussions entre les cabinets ministériels et le bureau du premier ministre, le jeudi 15 décembre, Trudeau reçoit du chef d’état-major des Forces armées, le général Jonathan Vance, un breffage de deux heures sur les différents scénarios et sur la proposition d’un déploiement au Mali. Le premier ministre est satisfait. Il entend en discuter au conseil des ministres vers la fin de janvier au retour des vacances des fêtes. À l’ONU, on se dit prêt à retarder la nomination d’un général canadien à la tête de la MINUSMA. Mais le 6 janvier 2017, nouveau coup de théâtre : le premier ministre congédie Dion.

Je quitte le bureau de la nouvelle ministre Chrystia Freeland le 10 février 2017. Son chef de cabinet m’informe que les dossiers que je traite — multilatéralisme, maintien de la paix, Afrique — ne sont pas prioritaires pour elle. Toute son énergie est maintenant concentrée sur les relations avec les États-Unis et la renégociation de l’Accord de libre-échange nord-américain. Le réengagement dans les opérations de paix est pour l’instant dans les limbes. En fait, jusqu’à l’annonce de Vancouver en novembre 2017, le bureau du premier ministre joue au pingpong avec les Affaires étrangères et la Défense nationale. À l’évidence, les conseillers de Trudeau le convainquent de rejeter les scénarios envisagés et d’en réclamer de nouveaux, moins ambitieux.

La contribution annoncée demeure limitée. Le Canada ne jouera aucun rôle dans l’accompagnement du processus de paix.

Trois raisons expliquent ce retournement : politique, financière et sécuritaire. Le premier ministre et ses conseillers ont perdu toute volonté politique d’engager le Canada dans le règlement d’un conflit. Et les conflits dans lesquels l’ONU s’implique sont souvent violents et inextricables. Le cas du Mali est à cet égard instructif. Le pays est en effet aux prises simultanément avec des attaques terroristes et un processus de réconciliation nationale difficile.

Deuxièmement, le déploiement envisagé au Mali est coûteux. Il varie de plusieurs centaines de millions de dollars selon les options retenues. Au moment où le gouvernement anticipe l’augmentation du déficit, cette nouvelle dépense le place dans une situation inconfortable.

Enfin, la troisième raison porte sur les risques que cette mission représente pour les futurs Casques bleus canadiens. Le spectre de l’Afghanistan hante le gouvernement et de nombreux Canadiens. En dix ans de présence en sol afghan, le Canada a perdu quelque cent soixante militaires. La mission de l’ONU au Mali n’est en rien comparable à celle de l’OTAN en Afghanistan, mais plus d’une centaine de Casques bleus y sont morts depuis 2014. Trudeau recule. Les risques l’effraient. Dans son esprit, il n’est plus question de déployer un contingent de militaires canadiens. Le message est transmis à l’ONU, et le 2 mars un général belge prend le commandement de la MINUSMA.

Les scénarios de déploiements substantiels maintenant écartés, le premier ministre cherche une porte de sortie pour sauver la face. La réunion de Vancouver approche à grands pas, et le Canada n’a rien à offrir. Les conseillers de Trudeau demandent aux fonctionnaires de proposer d’autres avenues, moins coûteuses et moins risquées. Au cours des mois, les fonctionnaires fournissent une demi-douzaine d’options, toutes rejetées par le bureau du premier ministre.

Vers la fin de l’été 2017, à quelques semaines de l’ouverture de la réunion de Vancouver, les fonctionnaires des Affaires étrangères et de la Défense nationale sont de plus en plus nerveux. Ils relancent le bureau du premier ministre, qui revient à la charge avec une requête inusitée. Il invite les fonctionnaires à ne plus se focaliser sur un déploiement dans une mission en particulier, mais plutôt à réfléchir à des participations génériques aux opérations de paix de l’ONU : un avion de transport ; un groupe d’hélicoptères ; un programme de formation. Les fonctionnaires sont abasourdis. Depuis un an, ils discutent avec leurs vis-à-vis aux États-Unis, en Europe, en Afrique et à l’ONU d’une proposition de déploiement de militaires et de policiers dans une ou deux opérations de paix. Tous leurs interlocuteurs se préparent à cette éventualité. Et voilà que le premier ministre se ravise.

À Vancouver, le premier ministre présente la contribution canadienne de réengagement dans les opérations de paix. Cette contribution est le résultat de consultations de dernière minute, faites dans l’urgence alors même que la conférence ouvre. Elle est modeste et à deux volets. Le premier volet prévoit le financement de programmes ciblés susceptibles d’être mis en œuvre au Canada ou à l’étranger : 24 millions de dollars afin de moderniser les opérations de paix et d’accroître le nombre de femmes dans les missions.

Le deuxième volet de la contribution porte sur l’approvisionnement en matériel et le déploiement de personnel. Il met à la disposition de l’ONU un avion de transport, un groupe d’hélicoptères et une force de réaction rapide. Toutefois, cette participation en matériel et en personnel n’a rien d’un engagement ferme.

Le premier ministre présente cette contribution comme une approche innovatrice et moderne destinée à améliorer les opérations de paix. Elle n’est rien de tout cela. Le Canada ne participe plus aux opérations de l’ONU depuis la mission entre l’Éthiopie et l’Érythrée en 2000. Et, bien entendu, depuis cette époque, les cent vingt-quatre pays contributeurs de Casques bleus n’attendent pas le Canada pour innover et moderniser les opérations de paix.

La contribution du Canada au maintien de la paix annoncée à Vancouver n’impressionne personne. À l’ONU, le secrétaire général et les responsables du maintien de la paix sont déçus. 

Le 19 mars 2018, à la surprise générale, le gouvernement annonce le déploiement au sein de la mission de l’ONU au Mali d’un contingent de Casques bleus composé d’une unité de six hélicoptères et d’un groupe de soutien logistique.

Le premier ministre a cédé aux pressions internationales et à celles qui s’exprimaient au sein de son cabinet. Devant certaines décisions de politique étrangère, Justin Trudeau sait se montrer audacieux, mais la plupart du temps, il est réactif plutôt que proactif. Il hésite, il procrastine, il est sujet aux volte-face. Dans le cas de la participation à la mission au Mali, les événements se sont précipités en mars et l’ont forcé à agir. Plusieurs pays alliés qui ont des troupes au Mali, dont l’Allemagne, la France et les Pays-Bas, ont exercé de fortes pressions sur le Canada afin qu’il participe à l’effort commun de maintien de la paix dans ce pays. En particulier, l’Allemagne cherchait un pays disposant d’hélicoptères afin de remplacer les siens sur le terrain.

Au sein du gouvernement, le mécontentement grandit. Plusieurs aux Affaires étrangères font valoir que le Canada est absent sur la scène internationale alors qu’il doit recevoir en juin les leaders des pays du G7 dont certains ont des contingents de Casques bleus à l’étranger.

La contribution annoncée demeure limitée. Le Canada ne jouera aucun rôle dans l’accompagnement du processus de paix. Dès lors, il renonce à un de ses rôles traditionnels, qui était de s’engager dans la résolution des conflits.

Image credit: L'Actualité